广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区食品安全违法行为举报奖励办法（试行）的通知
广西壮族自治区人民政府办公厅
广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区食品安全违法行为举报奖励办法（试行）的通知
各市、县人民政府，自治区农垦局，自治区人民政府各组成部门、各直属机构：
自治区食品安全委员会第三次会议审议通过的《广西壮族自治区食品安全违法行为举报奖励办法（试行）》，已经自治区人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
广西壮族自治区人民政府办公厅
二○一一年十月十九日
广西壮族自治区食品安全违法行为举报奖励办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为鼓励社会公众积极参与食品安全监督管理，及时控制和消除食品安全隐患，依法查处食品安全违法行为，根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律、法规的规定和国务院食品安全委员会办公室《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》精神，结合我区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于公民、法人及其他组织对本行政区域内食品安全违法行为的举报。下列举报不适用本办法：
（一）与食品安全工作有关的国家机关及其工作人员的举报。
（二）食品安全有关部门工作人员的配偶、直系亲属或者其授意他人的举报。
（三）假冒伪劣产品的被假冒方或其代表、委托人的举报。
（四）属申诉案件的举报。
第三条 各级食品安全委员会办公室和食品安全委员会相关成员单位应当公布举报电话，明确举报受理的部门和有效联系方式，负责受理食品安全违法行为的举报，依法调查处理。
第四条 各级食品安全委员会办公室负责本级食品安全举报奖励的审定、奖金管理、奖金发放、信息披露等日常工作事宜。
第二章 举报受理
第五条 食品安全违法行为举报途径包括：
（一）来人举报。
（二）电话、传真、电报、手机短信、电子邮件、信件举报。
（三）其他部门移送的举报。
（四）其他途径。
第六条 有关部门对食品安全违法行为的举报不得推诿拒绝，应办理接报受理记录。对属于本部门职责的，应当详细记录举报相关情况，形成专门案宗，并对举报人的所有信息保密；对不属于本部门职责的，要在24小时内移交相关职能部门处理，同时告知举报人。坚决防止出现受而不理、有案不移以及敷衍推诿等现象。
第七条 有关部门接到举报后应当及时处理。能速查速办的举报案件应当快速查办，对危害大、性质恶劣、影响范围广的案件要即报即查。
第八条 举报受理单位应当建立并严格执行举报保密制度。未经举报人同意，不得以任何方式公开举报人姓名、住所、工作单位或其他身份资料。
第三章 奖励范围
第九条 举报下列食品安全违法行为，并经查证属实的，给予奖励：
（一）在食用农产品种植、养殖、加工、收购、运输过程中使用违禁药物或者其他可能危害人体健康的物质的。
（二）未经获准定点屠宰而进行生猪及其他畜禽私宰行为的，屠宰和销售过程中向畜禽等动物及其产品注水或注入其他物质的。
（三）经营未经检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产加工经营未经检验或者检验不合格的肉类制品的。
（四）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产加工经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类制品的。
（五）为改变禽畜、水产品肉类及其他食品性状、色泽和达到保鲜目的，使用非食品原料、食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的。
（六）使用非食品原料生产加工食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品的，或者未按食品安全标准规定，超范围、超剂量使用食品添加剂的。
（七）向未经许可或备案的单位及个人提供餐厨废弃物及其他残渣油脂回收活动的，未经许可进行餐厨废弃物及其他残渣油脂粗炼加工、存储转运、批发销售的，以餐厨废弃物及其他残渣油脂炼制的“地沟油”用于食品生产加工和餐饮服务的，销售、使用不明来源、“三无”（无厂家、无生产日期、无生产许可）和检验不合格等劣质食用油的。
（八）应当取得而未取得《食品生产许可证》、《餐饮服务许可证》、《食品流通许可证》、《工商营业执照》等证照或省级主管部门批准核发的其他证照，从事生产经营食品的。
（九）生产、加工、经营变质、过期、混有异物、掺假掺杂伪劣食品的，或者伪造、涂改食品生产日期、延长明示保质期的。
（十）仿冒他人注册商标生产经营食品、伪造食品产地或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用食品生产许可标志或者其他产品标志生产经营食品的。
（十一）对应当采取下架封存、销毁等退市措施而未依法采取相应措施予以退市的，或者将退出市场的食品再次流入市场经营的。
（十二）其他涉及食用农产品、食品和食品相关产品的违法行为。
第十条 举报人获得食品安全奖励应当符合下列条件：
（一）违法行为发生于本行政区域内。
（二）有明确、具体的被举报方。
（三）举报提供的线索事先未被行政主管部门掌握。
（四）举报的情况经查证属实。
（五）应当具备的其他条件。
第十一条 举报奖励的处理办法为：
（一）举报奖励对象原则上限于实名举报，由举报人直接领取奖金。
（二）重大案件的匿名举报人也可以作为举报奖励对象。匿名举报人可在举报、受理时自设6位密码，在违法行为线索查处结束后，凭密码和有效身份证明领取奖金。
（三）同一违法行为被两人及两人以上分别举报的，按一案奖励所有举报人。
（四）两人及两人以上联名举报同一线索的，按一案进行奖励。
（五）对同一行为的举报奖励不重复发放。
第十二条 新闻媒体在公开披露食品安全违法案件前主动与当地食品安全委员会办公室或其他有关部门协作，提供案件线索或者协助调查处理，经查证属实的，按照本办法予以奖励。新闻媒体工作者举报食品安全违法行为的，参照本办法予以奖励。
第四章 奖励标准
第十三条 对货值金额5000元以下的违法案件或无涉案货值、但证实被举报者存在违法事实的，可视情节给予举报人员50－300元奖励。对货值金额5000元以上（含5000元）不足1万元的违法案件，给予举报人一次性奖励500元。对货值金额1万元以上（含1万元）不足5万元的违法案件，给予举报人一次性奖励2000元。对货值金额5万元以上（含5万元）不足100万元的违法案件，按照货值金额的5%计算，给予举报人一次性奖励。
对货值金额100万元以上（含100万元）的违法案件，奖励额度可以不受上述限制。
第十四条 对规模较大、行为恶劣、危害严重的违法制售、使用食品非法添加物、生产假冒伪劣食品的 “黑作坊”、“黑工厂”、“黑市场”、“黑窝点”的举报人员，以及生产经营单位内部人员的举报，经本级食品安全委员会办公室批准，奖励额度可适当提高。
第十五条 对突发食品安全事故或者其他涉及人体健康和生命安全、对社会影响较大的食品安全问题及时进行揭露，对事件处理提供有效帮助的，可视情况参照上述规定给予举报人1000元至1万元的奖励。
第五章 奖励审批
第十六条 负责举报调查处理的部门应当自做出行政处罚决定书之日起15个工作日内，对举报事实予以认定，填写《食品安全违法行为举报结案审批表》并提出奖励意见，向本级食品安全委员会办公室申报。本级食品安全委员会办公室应在7个工作日内予以审定并回复。经审定批准的，由申报单位指定专人到本级食品安全委员会办公室代领奖金。
第十七条 申报单位从本级食品安全委员会办公室代领奖金后，应在7个工作日通知举报人。举报人应当自接到领奖通知之日起60日内，凭本人身份证或者其他有效身份证明（举报时自设密码的，还应提供密码）领取奖金。逾期不领的，视为放弃权利。因特殊原因不能在有效期内领取奖金的，应说明情况，申请延期领取。委托他人代领的，受托人需持有举报人授权委托书及有效身份证明。
第六章 资金管理
第十八条 食品安全举报奖励专项经费由各级财政部门按照财政分级管理、分级负责的原则进行安排和拨付，由本级食品安全委员会办公室负责管理。举报奖励经费由同级财政纳入年度预算管理，单独核算，专款专用，并接受审计、监察等部门的监督检查。
各级食品安全委员会办公室应当定期检查举报奖励制度的执行情况，并向本级财政部门报告奖励资金使用情况。
第七章 附 则
第十九条 举报人借举报之名故意捏造事实诬告他人违法或犯罪的，应当承担相应的法律责任。
第二十条 有关部门及其工作人员在食品安全有奖举报工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法移送司法机关处理。
第二十一条 各市、县（市、区）人民政府应当参照本办法制定相应的举报奖励办法。
第二十二条 本办法具体应用问题由自治区食品安全委员会办公室负责解释。
第二十三条 本办法自2011年11月15日起实施。
章剑生 浙江大学法学院 教授
关键词: 信访处理行为/可复议性/行政复议/信访
内容提要: 认定信访处理行为可复议性的要件是存在一个具体行政行为，该具体行政行为影响行政相对人的合法权益，且该具体行政行为有可决定性。信访类型可以分为批评、建议式信访和行政救济式信访。信访处理行为是行政机关针对信访的行政救济式信访所作出的一种处理。信访处理行为可以分为首次处理行为和第二次处理行为，在第二次处理行为中，又可以分为重复处理行为和改变处理行为。首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为符合可复议性的认定要件。不履行信访处理的法定职责行为具有可复议性。当信访救济与行政复议救济发生竞合时，行政复议应当优先适用。
一、引言
信访，它最初是人民群众的反映意见方式。[1]由于人民群众反映意见的内容有时与自己的权益有关，信访就逐渐分离出一种救济功能，到了上个世纪90年代之后，有时它甚至替代了行政复议、行政诉讼等行政救济制度。[2]多年以来，信访这两种功能杂糅在一起，难分难解，也产生出了诸多的法理与实务问题，如信访处理行为是否具有可复议性，就是一个存疑颇深的问题。由于这个问题与行政行为的可诉性之间关联紧密，因此，信访处理行为是否具有可诉性，直接影响到人们对它的可复议性认识与判断的方向。那么，法院对此的态度是什么呢？
（一）最高人民法院的“答复”
法院在行政诉讼中遇到质疑信访处理行为合法性的个案并非少见。关于信访处理行为的可诉性问题，因信访案件本身具有高度的政治敏感性，而法院至今仍没有学会将政治问题转化为法律问题的技术，所以，它一直是持十分谨慎的态度对待之。到了2005年，最高人民法院终于给出了一个将涉访的行政争议案件“推出法院大门”的基本态度：
“信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”[3]
这个“答复”可分为两层意思：（1）对行政机关“登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为”，最高人民法院以这些行为对信访人“不具有强制力”、“实体权利不产生实质影响”为由，把它们排除在法院行政诉讼受案范围之外。这层意思与当下主流的行政诉讼法理论基本一致。但是，（2）把“处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定”挤出行政诉讼受案范围，最高人民法院却没有给出任何理由，令人玩味不尽：是没有理由可以给出，还是有理由不给出呢？为什么不重复一下（1）的理由呢？难道除了（1）的理由外还有其他什么特别理由？在我看来，最高人民法院在这里做了一个谜，但至今没有给出谜底。这个“答复”虽然是针对行政诉讼的，但是，行政复议机关在判断一个信访处理行为是否具有可复议性时，或多或少也已经受到了它的影响。因为，人们在讨论行政复议的可复议性时，总会与行政诉讼中的行政行为可诉性相比较，而信访处理行为在行政诉讼中是没有可诉性的。[4]但是，在实践中的个案显示，信访处理行为并非当然不具有可复议性和可诉性，[5]这个“答复”内容是有商榷余地的。
（二）指导性案例中的“要旨”
最高人民法院公布的指导性案例，在各级人民法院审判类似案例时应当参照。 [6]这一“参照”确定了指导性案件具有行政法的法源地位。所以，分析最高人民法院指导性案例所承载的观点，或许可以找到它在上述“答复”中没有给出的谜底。在信访处理行为是否具有可复议性问题上，2007年10月最高人民法院通过发布“杨一民诉成都市人民政府其他行政纠纷案”（以下简称杨一民案）表达了它的观点：
“行政机关驳回当事人申诉的信访答复，属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为，并未对当事人的权利义务产生新的法律效果，不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。当事人不服行政机关作出的上述信访答复，申请行政复议，接受申请的行政复议机关作出不予受理决定，当事人不服该决定，诉请人民法院判决撤销该不予受理决定的，人民法院不予支持。” [7]
在杨一民案中，最高人民法院确立了一个是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”的标准，用以判断信访处理行为是否具有可复议性。它的逻辑是，先把驳回当事人申诉的信访答复当作一种“重复处理行为”，然后再依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（5）项规定，得出了这种信访答复“并未对当事人的权利义务产生新的法律效果”之结论，所以它“不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。”但事实是，信访答复并非仅限于“驳回当事人申诉”，[8]这个单一的标准是否可以判断信访处理行为的可复议性并非没有疑问。不过，对照“答复”的内容，我们可以发现最高人民法院在这个问题上的态度已经发生了重大变化：对信访答复可复议性或者可诉性需要考虑它是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”。
上述最高人民法院的“答复”和“指导性案例”，虽然在信访处理行为是否具有可复议性问题给出了一个较为明确的判断标准，但是由于信访处理行为本身是一种多重性的行政活动，更需要从这种多重性着手，我们才能针对不同的信访处理行为作出是否具有可复议性的准确判断。
本文将先厘清“可复议性”的判断标准，然后基于《信访条例》的若干法律规范，结合个案，试图解释不同类型的信访处理行为与可复议性之间的关系，附带讨论不履行信访处理法定职责等相关问题。本文所要论证的基本观点是，信访处理行为是否具有可复议性，应当从可复议性的若干要件方面加以综合判断，而不能一概加以否定。需要说明的是，由于与信访、行政复议相关的官方文件当下仍然处于“保密”状态，本文所引用的如行政复议决定书等资料主要取自于官方网站、公开出版物等。这种选择性公开的官方文件资料它本身的代表性是比较弱的，因而也可能会影响到本文结论的可靠性。
二、“可复议性”之认定
（一）行政复议的功能定位
行政复议作为一种解决行政争议的行政救济制度，与行政诉讼之间的关系如何，影响到我们对“可复议性”的解释。关于这个问题，有学者从分析1990年《行政复议条例》的内容着手，得出了《行政复议条例》下的行政复议是行政诉讼的“配套制度”之观点：“1990年12月公布的《行政复议条例》，是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。……《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上，都以实施《行政诉讼法》的需要为目的，没有超出《行政诉讼法》的设计路线。” [9]这个结论基本符合当时《行政复议条例》下的行政复议制度运行的实际情况。但是，1999年《行政复议法》已经改变了这种附属关系，并建立了一个相对独立于行政诉讼的行政复议制度：“《行政复议法》改变了原来配套制度的陈旧思路，以建立我国独立的行政复议制度为基本指导思想。一切制度性设计都从行政复议本身的性质和能力出发，为公民、法人和其他组织提供一个更有效率和更为便利的行政法律救济主渠道。” [10]我同意这一观点。《行政复议法》还新创设的“行政规定一并审查”制度，着眼于更为彻底地解决行政争议。[11]既然行政复议是一种独立解决行政争议的救济制度，那么它在面对行政诉讼制度时，也不必亦步亦趋。它可以依据自己的功能来确立“可复议性”的认定要件。
在行政复议程序中认定一个行政活动是否具有“可复议性”，需要以明确行政复议的功能作法理的铺垫，才可能得出较为可靠的结论。1999年《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这是讨论行政复议功能的规范基础。《行政复议法》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于“保障和监督行政机关依法行使职权”之前，表明行政复议还是一种行政救济制度，而不仅仅是行政机关系统内部的一种自我监督机制。[12]如果为了突出前者的行政救济制度的功能，后者在相当程度上可以看作是前者的“反射效果”或者手段，这或许更符合立法本意：“强化对复议活动的监督，严格法律责任，充分发挥行政复议制度快捷、便民，又不需要老百姓支付复议费用的优点，使行政争议尽可能解决在行政机关内部。” [13]2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》）第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。”这部《复议条例》作为《行政复议法》的实施性法规在它的第1条中，进一步明确了行政复议的功能在于“解决行政争议”。虽然它与《行政复议法》第1条的表述字面略有不同，但是它的核心要旨仍然没有发生实质性变化。且将行政复议的功能定位于解决行政争议，也与国家当下的社会治理大政方针一致。
（二）“可复议性”之认定要件
既然行政复议的功能在于解决行政争议，那么，“可复议性”的认定要件必须满足这一功能的需要。关于“可复议性”的认定要件，我们至少应当考虑如下三个方面内容：
1．行政复议的客体。《行政复议法》以“具体行政行为”为行政复议的客体，但它没有对“具体行政行为”作出一个明确的法律解释，以至于学术上纷争四起，难定一尊。一种较为权威的学理解释是，“具体行政行为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。”[14]根据这一解释，我们可以发现，具体行政行为其实包括了学理上通常所说的“行政法律行为”和“行政事实行为”两大部分的内容。之所以“具体行政行为”还包括行政事实行为，是因为有的行政事实行为也会影响行政相对人的权益。这部分行政事实行为符合这一解释的要求。
在实务中，是否存在影响行政相对人权益之事实，也经常被当作判断是否是具体行政行为的一个要件，如前述的“杨一民案”。又如，在吴述英等与信丰县人民政府行政复议不予受理决定纠纷上诉一案中，法院认为：“中共信丰县委、县政府信访局、信丰县建设局、信丰县国土资源局、信丰县房产管理局于2004年11月22日作出的信访字（2004）4号文件：《关于‘一江两岸’一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》（以下简称答复），是针对‘一江两岸’被拆迁上访户吴述英等人提交的‘议题’涉及的问题作出的信访答复行为，它对上诉人吴述英等人的权利和义务不产生实际影响，不是具体行政行为，亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第6条规定的复议范围。被上诉人信丰县人民政府据此作出的《不予受理决定书》于法有据，本院应予支持。”[15]可见，可复议的客体是指包括了行政法律行为和影响行政相对人权益的行政事实行为在内的具体行政行为，在实务中是一种可以被接受的观点。如果行政事实行为没有给行政相对人产生权益上的影响，那么，它就不是具体行政行为。
2．受影响的权益是“合法权益”。《行政复议法》第6条第11项规定，行政相对人“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。所谓“合法”，即符合现行法律体系。合法可以分解为“积极合法”和“消极合法”两种情形。前者为现行法律体系所认可，后者则是现行法律体系不否认，故“消极合法”本质上是“正当”的另一种表述。[16]所谓“权益”是权利和利益的合称，[17]它是指包括但不限于人身权、财产权的其他所有权益。与《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定相比，在行政诉讼中，被诉行政行为可诉性中的“合法权益”一般被限定在人身权、财产权之内。 [18]虽然在实务中这一规定在某些个案中被突破，但在规范意义上它并没有完全改变。所谓“受影响”是“具体行政行为”对行政相对人为现行法律体系所认可或者不否认的权益状况，在法律上产生了减少、否定等情形。这种情形在事实上是否已经发生，暂且不论。
3．“具体行政行为”有可决定性。所谓可决定性，即依照现行法律规定，行政复议机关可以作出能够在法律上彻底解决行政争议的复议决定。如果行政复议机关对一个行政争议没有法定依据可以作出复议决定，那么，被申请具体行政行为就没有可复议性。比如，对上个世纪50-60年代因修建水库的移民等问题作出的信访处理行为，由于现行法律没有具体规定如何处理，复议机关也就无法作出复议决定。这样的信访处理行为是具体行政行为，但可以判断为不具有可决定性。
三、信访处理行为与可复议性
（一）信访的类型
《信访条例》第8条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮 件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”根据这一规定，信访类型可以分为：（1）批评、建议式信访。它包括反映情况，提出建议、意见等信访活动。这种类型的信访内容，通常与信访人个人权益没有直接关系，或者说，它是一种“公益性信访”。比如，若干村民通过信访批评本村干部官僚主义、形式主义的工作方式。因此，此种类型的信访，是国家与人民之间信息沟通的方式之一，也可以看作是人民参政议政的法定形式。（2）行政救济式信访，即投诉请求。[19]信访人为了自己的权益，向有法定职权的行政机关提出保护其权益的一种请求。这种信访方式多为申诉、控告和检举，因此，它往往会与行政复议、行政诉讼等行政救济程序发生竞合。
信访的宪法依据可以上溯到《宪法》第41 条。该条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”对照《宪法》的这一规定，它第1句可对应于“批评建议式信访”，第2句可对应于“行政救济式信访”。因此，《信访条例》可以看作是《宪法》规定具体化的行政法规之一。该条第2款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这一款的规定是前款的保障性条款，旨在落实前款规定的基本权利。基于对这一规定分析，本文获得如下一个结论：对于“行政救济式信访”，行政机关负有“处理”义务。它是程序法上“回复”义务，行政机关不作回复，将构成“不履行法定职责”。这样的解释也与《信访条例》第32条的内容相一致。因为该条明确规定，行政机关仅针对投诉“请求”才作书面答复，对其他信访并没有程序上的回复义务。因此，行文至此，本文给信访处理行为作定义如下：行政机关针对信访人的“行政救济式信访”——投诉请求——所作出的一种处理。
（二）信访处理行为：第32条
《信访条例》第32条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（2）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（3）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。” 如前所述，信访处理行为是为了回应信访人的“投诉请求”，因此，《信访条例》从处理主体（“有权处理的行政机关”）、事实认定（“调查核实”）、法律适用（“依照有关法律、法规、规章及其他有关规定”）和法定程序（“书面答复”）四个方面的要件——行政行为合法要件——作出规定，要求行政机关分三种情形作出信访处理。根据信访处理的内容，它可以分为：
1．首次处理行为。即行政机关针对信访人的投诉请求的事项，在法律上作出首次的处理。如钟惠霞不服中国银监会浙江监管局信访答复一案。在此案中，钟惠霞就中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为给其合法权益造成重大损失一事，向中国银监会浙江监管局投诉，要求依法处罚。中国银监会浙江监管局经调查核实之后，作出了“根据我们核查所掌握的情况，对照当时金融法律法规，没有证据表明中信银行杭州庆春支行存在构成处罚条件的违法行为；对日常工作中存在的不足，我局将通过监管谈话的方式要求其加强管理”的信访答复。钟惠霞不服此信访答复，向中国银监会申请复议，中国银监会依法受理并作出了维持被申请人答复的复议决定。[20]在本案中，钟惠霞以信访投诉的方式，请求中国银监会浙江监管局处理中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为。经调查核实，浙江监管局作出了“不予支持”的信访处理。在实务中，针对如钟惠霞这样的投诉请求，经调查核实如投诉请求成立的，则将投诉请求及调查核实的材料作为行政处罚立案的依据，随即启动行政处罚程序。
2．第二次处理行为。即针对信访人因不服其他机关已经作出的处理结果不服，经投诉请求，行政机关依法作出第二次信访处理。根据第二次处理行为内容上的不同，我们又可以把它分为：（1）重复处理行为。即不改原来处理的事实、依据或者结果的信访处理。如在陆某不服某区房屋土地管理部门信访答复案中，2002年5月，陆某对某区房屋土地管理局1994年5月就他父亲的房屋产权复查的结果提出信访。2002年6月该房屋土地管理局就1994年复查档案记载的事实及处理决定等有关情况对陆某作了说明性的答复并要求陆某履行1994年复查决定。陆某不服该答复提出行政复议申请。复议机关认为，对此类行政机关就历史遗留问题的说明性答复或重复处置行为不属于行政复议的范围。 [21]在本案中，房屋土地管理局的“说明性的答复”，仅仅是对1994年一个复查结果的说明，内容上具有“重复性”。（2）改变处理行为。即行政机关改变了原处理行为的事实认定、法律适用或者处理结果，本质上是对信访事项作出了一个新的处理决定。
（三）信访处理行为：第34、35条
《信访条例》第34、35条分别规定了对依照第32条作出的信访答复的复查、 [22]复核 [23]处理行为。结合《信访条例》第32条之规定，答复、复查、复核构成了信访三级终结制。与前述“第二次处理行为”一样，行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上如果与被复查、复核的信访答复一致的，则为重复处理行为。如在刘某不服某省公安厅信访事项复核处理案中，2005年7月19日、26日，刘某两次到某公安分局信访，要求公安机关对黑社会人员假扮记者投毒一事立案侦查，并依法处理其母亲王某被打伤一案。某公安分局8月3日出具“已调查，证据不足，不予立案”的答复意见，8月28日出具“双方不能达成调解协议，建议到法院诉讼”的答复意见。在刘某到某省公安厅上访后，该省公安厅作出复核信访事项答复意见书，维持某市公安局的信访事项答复意见。刘某向公安部申请复议，公安部以不属于行政复议法规定的受案范围为由，作出不予受理决定。 [24]在本案中，省公安厅“维持某市公安局的信访事项答复意见”，本质上是一种重复信访答复，没有改变原信访答复的内容。反之，如果行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上不同于被复查、复核的信访答复的，则属于改变处理行为。实务中个案不多见，但是规范性文件却有明确规定。如《沈阳市信访事项复查复核办法》（2010）第19条规定：“复查（复核）机关按照下列规定做出复查（复核）意见：（1）处理（复查）意见事实清楚、证据确凿、依据充分、程序合法、处理适当的，予以维持；（2）处理（复查）意见事实不清、证据不足、依据错误、处理明显不当的，责令办理（复查）机关重新办理或直接变更处理（复查）意见。”行政机关依照这一规定中的（2）作出复查、复核，即为改变处理行为。
还有一种特殊情形，即撤销处理行为，它在法律上消灭了被复查、复核的信访答复。如《山东省信访事项复查复核办法》（第204号令）第21条第3项规定：“被申请人未依照本办法第十五条的规定提出书面答复、提交作出处理、复查意见的证据、依据和其他有关材料的，视为该处理、复查意见没有证据、依据，决定撤销。” 前述《沈阳市信访事项复查复核办法》（2010）第19条规定中的“责令重新办理”，因它必须以撤销原答复为前提，所以本文将它可以归入撤销处理行为之中。
小结：结合本文第2部分“可复议性”要件的论证，本文的结论是，首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为三类信访处理行为符合行政复议的可复议性的认定要件，具有可复议性，而重复处理行为则没有可复议性。如下表：
法条 类型 可复议性
第32条 首次处理行为 有
第二次处理行为 重复处理行为 无
改变处理行为 有
第34条
第35条 复查处理行为
复核处理行为 重复处理行为 无
改变处理行为 有
