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浅议检察权在基层检察院内部的划分和设置

斯琴巴依尔 任全辉


　　县区及县级市人民检察院，是我国检察机关最基层的工作单位，承担着非常繁重的办案任务和上级院及地方党委、政府交办落实的种种事务。当前，在推进司法改革的进程中，修改和完善人民检察院组织法乃是其中应有之义。那么，随着人民检察院组织法的修改，检察权在检察机关内部必须亦应重新划分和设置，本文试图从实践的角度对检察权在基层院内部的划分和设置提出构想，以期为上级机关在对基层院机构改革规划方面提供一些参考。
　　一般而言，我国检察权的配置，包括不同级别检察院之间的权力配置、检察院内设机构之间的权力配置和检察人员之间的权力配置。本文主要研究的是基层检察院内设机构之间的权力配置问题。事实上，基层检察院作为检察权行使的基本单位，除法律规定只能由上级检察院行使的职权外，法律赋予检察机关的职权，基层检察院都有权行使。
　　从检察权权能划分来看，基层检察机关行使的检察权主要包括：对职务犯罪进行立案侦查的权力；对各类案件批准和决定逮捕权；对刑事案件提起公诉的权力；对刑事诉讼、民事审判活动和行政诉讼监督权、控告申诉复查权等等。这些职权分别由反贪（渎检）、侦查监督、公诉、民行、控申等部门行使。
　　从检察权运行程序来划分，检察权可分为诉讼检察权和非诉讼检察权。所谓诉讼检察权是指侦查机关立案侦查进入刑事诉讼程序后，检察机关对一切执法活动、审判机关诉讼活动、裁判执法活动监督的监督；而非诉讼检察权则是指对诉讼程序以外司法行政、司法执法活动（如强制收容、教育、戒毒等）的监督，当然也包括对特定主体群（主要指国家工作人员）违法犯罪预防等专项检察职能。
　　综上所述，我国基层检察机关内设机构之间的检察权配置呈现出一种平行配置的模式：在各个环节都配置了相应的检察权，各项权能互不隶属，行使各项检察权的检察官之间地位平等，各部门均可以平等地代表检察机关行使职权，在检察长的直接领导下独立行使各自的职权。
　　由于种种因素的影响，我国基层检察机关检察权的划分和配置中存在的问题已经严重影响了法律监督职能的有效发挥，有的甚至已成为检察事业发展的碍障，已到了非改不可的地步，主要表现为：
　　其一，权能配置缺乏平衡性和连续性。由于检察权采用平行配置的模式，各项权能互不隶属，其最大缺陷就是导致各职能部门之间“分工负责有余”，而“互相配合、互相制约不足”。在业务管理上，缺乏集中统一的指挥和协调有效的管理，在一定程度上限制了整体监督效能的发挥，甚至出现各自为阵、监督脱节的现象。
　　其二、检察权能划分不科学、不周密，缺乏整体规划性。在各业务部门检察权配置问题上，专项权能的划分表现出两种极端性。一方面出现了各项检察权能交叉重叠的现象，甚至多个职能部门可以行使同一项检察权能，严重影响了检察权的权威性，如就侦查权而言，渎职侵权案件和贪污贿赂案件的侦查集中在渎职侵权检察部门和反贪部门，而其他职务犯罪案件的侦查权还分散于监所检察、民行检察等部门。另一方面也出现了部分领域检察权行使不到位的现象，如，民事、行政检察监督只在诉讼法中原则地规定：“有权对民事审判活动进行监督”，“有权对行政诉讼进行监督”。人民检察院组织法至今还没有明确检察机关对民事行政诉讼的检察监督权。
　　其三，检察权划分结构不合理。目前，检察业务部门的权能划分仍是按照诉讼环节和受案范围设置的，科室之间的关系并没有真正理顺，往往存在分工过细、环节过多和交叉重叠等现象，影响了检察权整体效能的发挥。在历次的检察机构改革中，行政部门不是减少而是增加了，行政部门过多、行政人员的比例过高的现象不容忽视。在人员配置不变的情况下，提升了党政和服务的功能之后，相对而言就削弱、降低了业务属性和司法职能。如对于职务犯罪预防机构，有的检察院将之作为反贪局的内设科室，有的则将其并列于其他业务部门。机构设置上的这种混乱，既不利于上下级之间开展工作，也有损检察机关的形象。
　　其四内设机构过多过滥，给基层院队伍和业务建设带来非常严重的负面作用，主要表现在以下几个方面：（1）力量分散，形不成战斗力。一般情况下，一个基层院的编制少的只有十几人，多的也不过百十人，因内设机构多，有的科室只有一、两个人，多的三、五个人。科室太小的最直接后果是：力量分散，形不成合力，有任务时力量不足，闲时又无事可干，有的科室任务重，需要加班加点，而有的科室则无所事事。（2）职能交叉，重复劳动，不利于提高工作效率。如政研室的调研工作，政治处的宣传工作，办公室的信息工作，在基层院完全没有分开的必要，把信息材料分属三个部门，不仅造成人力和资源的浪费，又容易引发推诿扯皮，影响工作效率。（3）兵少将多，头重脚轻，助长官本位思想。机构多，科长、副科长，分管领导也随之增多，带“长”人员往往占编制数的一半还多，有的多达三分之二。一线干活的人少，二线发号施令的多。因设置有较多的带“长”位置，使一些能力、政绩平庸的干警比较容易登上“长”的职位，诱发人心对官位的热衷，更有甚者则走起了歪门斜道，败坏了检察队伍“官”风。
　　以上问题，虽反映在检察机关内部机构设置层面上，但却从检察制度的整体上对检察权的发挥和检察官队伍建设构成严重影响。因此，在当前推进检察制度改革过程中，应当重新设置和划分科学合理的检察机关的内部机构。为此，笔者结合基层院工作实践，提出以下构想：
　　（一）应统一规定基层院内设机构的规格。宪法规定人民检察院、人民法院与同级人民政府均由同级人民代表大会选举产生，说明了检法两院与同级人民政府是平行的国家机关，不存在隶属关系。因此不能将两院等同为政府下属部门，应明确基层人民检察院为副县级单位，正职领导为副县级，副职领导为正科级，内设机构统一为副科级规格。
　　（二）应大规模的削减撤并基层院内设机构的数量，不应要求基层院内设机构与省、市院设置对应。本人认为，根据目前基层院工作任务和人员情况，设置“四局三处一队”八个单位比较适宜。
　　1、刑事检察局。该局承担目前侦查监督、公诉、监所三个业务科的工作任务。其理由是：侦查监督与公诉分设完全没有必要，对一个刑事案件的办案流程，分侦查、审查、审判三个环节足够了，没有必要再捕、诉分开进行内部制约。制约过多，重复劳动多，不利于提高工作效率，也不利于对案件跟踪监督和侦查指导。另外两个科室的名称叫法也缺乏科学推敲，将两个同属刑事检察工作的业务分别取名为侦查监督和公诉，不能涵盖其工作本质，在逻辑方面也存在错误，难道公诉科对侦查工作就不监督吗？公诉科对审判监督在名称上如何体现？基层院设置监所科完全没有必要，县区院一般只有一个看守所，有些区级院还没有看守所，对看守所的监督工作量很小，将对看守所的法律监督并入刑事检察中，设专人负责，有利于对个案从批捕环节到执行环节的跟踪监督，便于互通情况，提高工作效率，对有监狱驻地的县区，其监督职能可收归市级院派驻检察室监督。
　　2、反贪污贿赂局。该局承担辖区内的反贪污贿赂工作。人数多的基层院在反贪局内部可下设几个办案组，不应再设办案科。
　　3、反渎职侵权犯罪侦查局。该局承担辖区内的渎职侵权犯罪案件的侦查工作，内部也没有设科的必要。
　　4、控告申诉检察科。该局承担目前基层院的民行检察、控告申诉检察工作任务。民行检察业务其实质也是办理申诉案件，基层院人员少，案件少，没有单独设科的必要。
　　5、政工科。该处将目前基层院分设的纪检监察纳入其中，将宣传工作剥离出去。主要负责基层院政治、人事、教育培训、纪检监察、党建等工作。基层院人员少，一年甚至几年才会出一起违法违纪案事件，没有必要设专门的纪检监察机构。
　　6、秘书科。该处承担目前基层院办公室、政研室和政治处的一部分工作。主要负责文秘、宣传、统计、档案、协调等工作。
　　7、检察技术室。该处主要负责基层院计财、装备、基建、车辆、通信网络等后勤保障工作。基层院技术科应予取消，这是因为高难度的技术鉴定基层院做不了，因工作量小，也没有必要培养法医、文检、痕检、司法会计等专业性较强的专门人才。如需要鉴定，基层院可到市院去做，对于原技术科承担的一般性拍照、录像等工作，业务科的人员完全有能力承担。对于通信网络工作，交给检察技术部门。
　　8、法警队。负责机关安全保卫，办案押解警戒工作。
　　预防犯罪科应予取消。预防犯罪是全社会的工作，作为基层院打击惩治犯罪就是最好的预防，对于在办案过程中发现的共性或个性问题，需要堵漏建制或宣讲、宣传法律的，任务由各业务局承担。
　　按照上述设想，基层院内部机构精简可达50%以上，内设机构带长职数可减少70%，分管副职也会相应减少。对富余的带“长”人员可通过提高职级的办法一次性解决。如此，基层院一线办案力量将会有较大加强，其干警队伍的凝聚力、战斗力会得到充分的提高，对全面发挥检察职能，切实履行法律监督职责，必将产生积极作用。
全国妇联、教育部等


中共中央组织部
全 国 妇 联
教 育 部
公 安 部 文 件
民 政 部
卫 生 部
共青团中央

妇字〔2007〕34号


关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知

各省、自治区、直辖市党委组织部、妇联、教育厅（教委）、公安厅（局）、民政厅（局）、卫生厅（局）、团委，新疆生产建设兵团党委组织部、妇联、教育局、公安局、民政局、卫生局、团委：
党中央、国务院高度重视农村留守流动儿童的健康成长，多次作出重要指示，强调要密切关注农村留守儿童等特殊儿童群体的权益保护，进一步加强部门协作，采取切实措施，为农村留守流动儿童创造健康成长的良好环境。为贯彻落实中央指示精神，进一步发挥各级党组织、政府部门及群团组织在推动农村留守流动儿童工作中的积极作用，促进农村留守流动儿童问题的有效解决，特做如下通知。
一、充分认识做好农村留守流动儿童工作的重要性
农村留守流动儿童是我国经济社会转型期出现并将长期存在的社会群体，是最需要关注的特殊儿童群体之一。他们的健康成长，关系着儿童整体素质的提高，关系着广大家庭、广大农民群众的切身利益，关系着新农村建设和社会的和谐与稳定。各级党组织、政府部门和群团组织一定要站在全局和战略的高度，充分认识解决农村留守流动儿童问题的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，把贯彻落实中央指示精神，积极开展关爱农村留守流动儿童工作作为一项义不容辞的重要任务，切实摆上议程，加强领导，采取举措，密切协作，抓出实效。
二、认真做好农村留守流动儿童的教育管理工作
各地教育行政部门要按照《义务教育法》的要求，尽快制定保障农村留守流动儿童平等接受义务教育的法规、政策。农民工输入地要坚持以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育，降低入学门槛，简化入学手续，收费与当地学生平等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用，保证他们进入城市后能够尽快入学接受义务教育。要建立农民工子女义务教育经费保障机制，将农民工子女教育经费全面纳入公共财政保障范围，按照学校实际在校人数拨付公用经费。要加强接收农民工子女公办学校的基础设施建设，将中小学校新建和布局调整工作与接纳农民工子女就学统筹考虑，协调发展。农民工输出地教育行政部门要积极配合当地政府，建立教育、公安、司法、妇联等有关部门分工协作的教育管护工作机制。要结合“农村寄宿制学校建设工程”和“中西部农村初中改造工程”的实施，加强寄宿制学校建设，优先满足留守儿童的寄宿学习需求，并努力为他们提供良好的学习、生活和监护条件。在核实教师编制和核拨教育经费时，要对接收留守儿童较多的学校给予倾斜。要建立留守儿童动态监测机制和档案库，及时掌握、分析留守儿童的学习、生活情况。鼓励学校组织教师、学生与留守儿童建立帮扶制度，特别要重点帮扶思想品德有偏差、心理素质有异常、学习生活有困难的留守儿童。要根据农村留守儿童实际，开发有关校本课程，加强自我保护、安全、法制、心理健康等方面的教育。
三、着力加强农村留守流动儿童的户籍管理与权益保护
各级公安部门要把加强对农村留守流动儿童的管理与保护纳入自身的工作职责，在总结实践经验的基础上，积极推进户籍制度改革，建立和完善优秀农民工及其配偶、子女的落户政策。要完善暂住户口登记，探索建立居住证制度，逐步实现居住证持有人在子女接受义务教育等方面与当地常住户口居民享有同等待遇。要充分发挥社区和驻村民警密切联系群众的工作优势，及时摸清辖区留守流动儿童底数，为有关部门开展义务教育、卫生保健、社会救助等方面的服务提供依据。要加大综合整治力度，积极预防和严厉打击侵害农村留守流动儿童合法权益的违法犯罪活动。要配合有关部门做好宣传教育工作，强化对农村留守流动儿童的法制观念、安全防范知识等方面的教育和引导，切实提高他们的维权意识和能力。
四、积极完善农村留守流动儿童救助保障机制
各级民政部门要加强对农村留守流动儿童及其家庭困难状况的调查研究，出台相关政策，切实保障特殊困难农村留守流动儿童获得应有的社会救助。要充分发挥乡镇（街道）基层组织、村（居）民自治组织、民政助理员和社会热心人士的作用，加强对农村留守儿童特别是有过流浪经历的留守儿童的关爱和保护。要完善跟踪回访制度，及时发现并帮助农村留守流动儿童解决生活、学习上的困难。建立和实施农村最低生活保障制度，要将符合条件的留守儿童全部纳入低保范围，符合五保供养条件的留守儿童，要为其提供五保供养服务，符合当地规定的农村医疗救助条件的留守儿童，要对其及时进行医疗救助，有效解决困难农村留守儿童的看病难看病贵问题。要联合有关部门，在城乡社区建设和社区服务中，为农村留守流动儿童及其家庭提供有针对性的指导和服务。要加强流浪未成年人救助保护工作。对农村留守儿童，采取必要的预防、干预措施，防止其外出流浪。对已经外出流浪的农村儿童，民政部门要给予及时救助，并在查清其家庭情况后，联系其监护人，将其护送返乡。有条件的地方，救助保护机构要对其进行集中管理和教育。要根据需要进行跟踪回访，尽量帮助他们解决生活上的困难，防止其再度外出流浪。
五、逐步推进农村留守流动儿童医疗保健服务
各级卫生行政部门要把加强对农村留守流动儿童的医疗保健，改善农村留守流动儿童的健康状况，作为当前妇幼卫生工作的重点之一。要加强调研、及时掌握农村留守流动儿童的健康状况，有针对性地研究出台相关政策，为留守流动儿童提供生长发育监测、营养指导、计划免疫、儿童常见病诊疗等基本的卫生保健服务。要根据农村留守流动儿童的营养状况，制定干预措施，组织编印科学实用、通俗易懂的宣传材料，开展儿童营养、喂养知识及常见疾病的预防等健康教育和咨询指导， 通过提高父母和抚养人相关知识水平，降低营养不良发生率和营养不良性疾病发病率，改善留守流动儿童健康状况。要抓住全面推进新型农村合作医疗的有利契机，确保农村留守流动儿童享有应有的基本医疗服务。
六、不断加大对农村留守流动儿童的关爱支持力度
各级妇联、共青团、少先队组织要增强政治责任感，充分发挥自身优势，积极开展关爱农村留守流动儿童行动，特别是妇联组织要切实担负起牵头农村留守流动儿童工作的重要责任，做好共享蓝天全国关爱农村留守流动儿童大行动的组织、协调和推进工作。要加强对农村留守流动儿童问题的调查研究和政策研究，为国家立法和出台相关政策提供科学依据。要以新修订的《未成年人保护法》的颁布实施为契机，加大宣传倡导力度，营造有利于留守流动儿童健康成长的良好氛围。要广泛动员社会各界，积极开展“代理妈妈”、“手拉手关爱留守儿童”、“留守小队”等关爱活动，加快“爱心之家”、“留守儿童托管中心”建设，推动构建留守儿童教育监护网络，逐步建立关爱留守流动儿童的长效机制。要进一步巩固发展各级各类家长学校，为农村留守流动儿童父母及监护人提供及时有效的指导与服务。继续推进儿童公益事业，多为农村留守流动儿童办实事办好事。要充分发挥各地法律援助服务机构的作用，切实维护农村留守流动儿童合法权益。
七、努力形成推进农村留守流动儿童工作的整体合力
农村留守流动儿童工作是一项重要的社会系统工程，需要发挥各方优势，做到资源共享、优势互补、协调配合、共同推进。各地、各有关部门要按照中央关于加强农村留守流动儿童工作的总体要求，针对农村留守流动儿童的突出问题，从各自职能出发，找准工作切入点，制定并落实相关规划，加大人、财、物投入，求真务实，扎实推进，把农村留守流动儿童工作切实落到实处。要进一步发挥有关协调机构和专题工作组的作用，加强各部门之间的信息沟通、资源整合和工作配合，形成推进农村留守流动儿童工作的整体合力。要推动建立农村留守流动儿童工作督查、评估和激励机制，注重总结推广基层创造的新鲜经验，及时表彰做出突出贡献的先进单位和个人，发挥先进典型的示范带动作用，凝聚全社会力量，共同为促进农村留守流动儿童的全面健康成长多做贡献。
八、切实加强党对做好农村留守流动儿童工作的领导
各级党组织要高度重视并切实加强对做好农村留守流动儿童工作的领导，积极支持各级政府及有关部门，研究出台相关法规和政策，建立健全监测机制和监护网络。要依托妇联、共青团、少先队等群众组织，积极开展关爱农村留守流动儿童行动，加大社会宣传力度，营造有利于儿童成长的社会环境。要注意发挥基层党组织和广大党员在推进做好农村留守流动儿童工作中的积极作用。要把做好农村留守流动儿童工作作为巩固先进性教育活动成果，深化党组织和党员联系服务群众的重要渠道，把帮助解决农村留守流动儿童问题作为党组织帮助流动党员解决实际问题的重要措施，作为党员承诺、设岗定责的重要内容。农村基层组织活动场所要注意增加适应农村留守流动儿童需要的服务项目。农村党员干部现代远程教育节目，也要注意增加农村留守流动儿童喜闻乐见的内容。要广泛动员广大党员热情关心帮助农村留守流动儿童，与他们“手拉手”、结“对子”，为农村留守流动儿童办实事、献爱心。要把农村留守流动儿童工作成效作为考核基层党组织的一项重要内容，加强督查，总结经验，切实配合各有关部门把农村留守流动儿童工作做得扎扎实实，富有成效，为实现全面建设小康社会、加快构建社会主义和谐社会提供坚强的组织保证。





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2007年7月20日