海南经济特区城市规划条例(2004年修正)
海南省人大常委会
海南经济特区城市规划条例
海南省人民代表大会常务委员会公告
第22号
《海南省人民代表大会常务委员会关于修改〈海南经济特区规划条例〉的决定》已由海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月6日通过，现予公布，自2004年9月1日起施行。
海南省人民代表大会常务委员会
2004年8月23日
海南省人民代表大会常务委员会关于修改《海南经济特区城市规划条例》的决定
（2004 年8月6日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）
海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《海南经济特区城市规划条例》作如下修改：
一、第四十七条修改为：“城市规划区内个人新建、扩建、改建住宅，必须持房屋产权证件、土地使用权属证件和建房设计图，向城市规划行政主管部门申请办理规划审批手续。在个人原使用的宅基地内建设住宅的，参照本条例第四十三条办理规划审批手续。在个人原使用宅基地以外建设住宅的，参照本条例第三十九条、第四十三条办理规划审批手续。”
二、第五十三条修改为：“在城市规划区内进行开山、掘土、采砂、采石、填挖水面、堆弃垃圾等以致改变地形地貌的活动，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。”
三、第六十五条修改为：“违反本条例第五十三条规定，影响城市规划实施的，由有关主管部门依照国家和本省的有关规定进行处罚。”
四、第七十条修改为：“当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议也不起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
本决定自2004年9月1日起施行。
《海南经济特区城市规划条例》根据本决定作相应修改，重新公布。
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)，结合本特区实际，制定本条例。
第二条 在海南经济特区内制定和实施城市规划，在城市规划区内使用土地和进行建设，必须遵守《城市规划法》和本条例。
经省批准独立设置的开发区规划的制定和实施，适用本条例。
第三条 本条例所称城市，是指按国家行政建制设立的市、镇。
本条例所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实施规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制和调整城市总体规划时划定。
本条例所称建设，是指新建、扩建、改建房屋、人民防空设施、市政公用设施、工程管线、通讯设施、对外交通设施等一切地上地下建筑物、构筑物、空中廊道及整治江河、滩涂和岸线、改变地形地貌等活动。
第四条 编制和实施城市规划必须从实际出发，正确处理近期建设和长远发展的关系，正确处理城市和乡村的关系。
在城市规划区内进行建设，必须坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则。
第五条 城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划。经批准的城市规划所确定的基础设施、公共设施和综合开发建设项目，应当按照国家基本建设程序的规定，由省、市、县、自治县分级纳入国民经济和社会发展计划及地方固定资产投资计划，按计划分步实施。
第六条 城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划等相协调。
第七条 经过法定程序批准的城市规划具有法律效力。在城市规划区内的任何单位和个人都必须遵守城市规划，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。
第八条 海南省建设行政主管部门主管全省城市规划工作。市、县、自治县人民政府确定的城市规划行政主管部门，主管本行政区域内的城市规划工作。
第九条 建制镇人民政府负责本辖区内的城市规划管理工作，其规划管理职责，由市、县、自治县人民政府确定。
第十条 各级城市规划行政主管部门应当坚持管理与服务并重的原则，依法办事，提高工作效率。各级城市规划管理人员要忠于职守，勤政廉洁，加强服务，履行职责。
第二章 城市规划的制定
第十一条 省人民政府组织编制全省的城镇体系规划，用以指导全省各市、县、自治县城市规划的编制。
第十二条 城市规划一般包括总体规划和详细规划。设市城市在总体规划的基础上可以编制分区规划，主干道重点地段可以编制街景规划。
第十三条 设市城市的总体规划由市人民政府组织编制，其规划区范围内镇的总体规划由市人民政府规划行政主管部门组织编制。县人民政府所在地镇的城市总体规划由县人民政府组织编制。其他建制镇的城市总体规划由市、县、自治县人民政府城市规划行政主管部门会同镇人民政府组织编制。经批准设立的各类开发区的总体规划由所在市、县、自治县人民政府组织编制。
分区规划由市人民政府或者由市人民政府委托城市规划行政主管部门组织编制。
详细规划由市、县、自治县人民政府城市规划行政主管部门组织编制。
第十四条 编制城市规划必须从实际出发，科学预测城市远景发展的需要，应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同经济技术发展水平相适应。
第十五条 编制城市规划应当保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。
编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统和地方特色。
第十六条 编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则。
编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防风、防潮、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求；在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区，必须在规划中采取相应的抗震、防洪措施。
第十七条 编制城市规划应当具备测绘、地质、自然资源、历史和现状以及有关城市和区域经济社会发展情况等基础资料。有关部门应当提供规划资料，并配合编制各项专业规划。
第十八条 编制城市规划必须遵循仑城市规划法》和本条例的规定，遵守有关城市规划的国家标准和技术规范，并采取先进的设计和技术手段，提高城市规划设计水平。
第十九条 城市总体规划的期限一般为15至20年，近期建设规划期限一般为3至5年，起步区规划期限为1至2年。
第二十条 城市详细规划一般分为控制性详细规划和修建性详细规划。在城市规划区内，应当根据旧区改建和新区开发的需要，编制控制性详细规划，作为城市规划管理和综合开发、土地使用的依据。近期开发地区，应当编制修建性详细规划。
第二十一条 经批准设立的经济技术开发区和成片开发项目，在城市规划区内，必须符合城市总体规划；在城市规划区外，可能形成新的城镇的，必须编制城市总体规划。
第二十二条 承担编制城市规划任务的单位，应当符合国家和省关于规划设计资格的规定。禁止无证设计或者超越等级承担城市规划设计任务。
城市规划设计单位必须从实际出发，科学预测城市长远发展和技术经济可能达到的水平，对城市规划进行多方案选优。
第二十三条 城市总体规划实行分级审批。
海口市的城市总体规划，由省人民政府审查同意后，报国务院审批。
其他市、县、自治县人民政府所在地镇和省人民政府专门指定的规划区的城市总体规划，报省人民政府审批。
省人民政府批准设立的开发区包括开发区所在地镇的城市总体规划、成片开发项目的总体规划，报省人民政府审批。
本条第三款和第四款规定之外的其他建制镇的总体规划，报市、县、自治县人民政府审批，并报省建设行政主管部门备案。
市、县、自治县人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，必须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意。
第二十四条 城市分区规划由城市人民政府审批，并报省建设行政主管部门备案。
第二十五条 城市详细规划由市、县、自治县人民政府审批。编制分区规划的城市的详细规划，除重要的由城市人民政府审批外，其余的由城市人民政府规划行政主管部门审批。
第二十六条 城市编制总体规划，要广泛听取有关部门和市民的意见，同时要由政府组织专家进行经济技术论证和评审，并向审批机关提出报告。
城市分区规划、详细规划审批前，应当组织评议。
第二十七条 城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，必须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。
对城市分区规划、详细规划作出局部调整，必须经原批准机关审批。
第三章 城市新区开发和旧区改建
第二十八条 城市新区开发和旧区改建必须坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则，本着先地下后地上的建设程序，集中成片地进行开发建设。各项建设不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，不得污染和破坏环境，影响城市功能的协调。
第二十九条 城市新区的选址，应当从实际出发，尽量利用城市现有设施，进行充分的技术经济论证，有计划、分期分批地按批准的规划实施，提高开发的综合效益。
第三十条 城市新区开发和各项建设项目的选址，应当保证有可靠的水源、能源、交通、防灾等建设条件，并避开有开采价值的地下矿藏、有保护价值的地下文物古迹和工程地质、水文地质条件不宜建设的地段。
第三十一条 城市人民防空工程的规划、建设必须与城市建设密切结合。在满足使用功能的前提下，应当合理开发和综合利用城市地下空间。
第三十二条 城市旧区改建，应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则。
城市旧区的改建，应当与产业结构的调整和工业企业的技术改造紧密结合，改善用地结构，改善基础设施和公共设施，改善城市环境和市容景观，提高城市的综合功能。改建的街区和地段，由城市规划行政主管部门依据批准的城市规划划定，严格控制零星插建。
第三十三条 在城市规划确定搬迁的范围内，搬迁前不得进行新建、扩建和改建；限制发展的区域，应当根据城市规划的要求严格控制。
城市旧区改建需要拆除原有建筑物、构筑物的，必须按城市规划行政主管部门划定的拆迁范围进行。拆迁后，必须经城市规划行政主管部门验收合格方可进行建设。
第三十四条 城市新区开发和旧区改建，应当妥善保护具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、文物古迹和风景名胜，并划定保护范围，严禁进行与保护内容不协调的建设。
第四章 城市规划的实施
第三十五条 城市规划经批准后，城市人民政府应当公布，并按批准的规划认真组织实施。
上级人民政府监督下级人民政府实施城市规划，下级人民政府违反城市规划的，上级人民政府应当予以纠正。
各级人大常委会应当对城市规划的实施作出相应的决定，并监督其贯彻实施。
第三十六条 城市规划区内的土地利用和各项建设，必须符合城市规划，服从城市规划管理。
第三十七条 城市规划区内的建设工程，在报请立项批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。
选址意见书的发放程序：建设单位持有关文件，向城市规划行政主管部门提出选址申请，城市规划行政主管部门根据城市规划和建设项目的实际情况，提出选址意见和规划设计要点，向建设单位核发选址意见书。
对城市规划实施有重要影响的大型建设项目，必须经省城市规划行政主管部门审定后，方可核发选址意见书。
第三十八条 在城市规划区内进行建设，必须申请办理规划报建手续，取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
第三十九条 建设用地规划许可证的办理程序：
(一)建设单位或者个人持建设项目批准文件，向建设项目所在地城市规划行政主管部门申请定点；
(二)城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按城市规划的要求，拟定其用地位置和界限；
(三)城市规划行政主管部门提供规划设计条件，作为建设项目总平面图设计的规划依据，并组织审核建设单位提交的总平面图的规划设计图件；
(四)规划设计图件经审批后，由建设项目所在地城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证。
第四十条 建设用地规划许可证应当包括标有规划用地具体界限的附图和明确规划设计条件的附件。附图和附件是建设用地规划许可证的配套证件，由城市规划行政主管部门根据实际情况制定。
第四十一条 建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。
第四十二条 任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。在城市规划区范围内利用已取得的土地使用权与他人合作经营的，合作经营项目必须符合建设用地规划许可证的要求。
第四十三条 建设工程规划许可证的办理程序：
(一)建设单位或者个人持建设项目批准文件和建设用地证件向城市规划行政主管部门提出建设申请；
(二)城市规划行政主管部门根据城市规划和建设工程的实际情况，在规划用地红线内确定建设工程规划设计范围，提出建设工程规划设计要求，作为工程设计的依据；
(三)城市规划行政主管部门按城市规划要求审核建设单位报送的施工图件，经确认合格后，核发建设工程规划许可证。
第四十四条 建设工程规划许可证所包括的附图和附件，按照建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施以及个人建设住宅的不同规划设计要求，由城市规划行政主管部门根据实际情况分别制定。附图和附件是建设工程规划许可证的配套证件。
第四十五条 建设单位或者个人持建设工程规划许可证，向建筑施工管理部门办理开工手续，并经城市规划行政主管部门放线后，方可施工。
第四十六条 建设单位向城市规划行政主管部门报的勘测设计文件，必须是具有相应的勘测设计资格的单位设计的。设计单位不得为未取得合法批准手续的建设项目进行设计。
第四十七条 城市规划区内个人新建、扩建、改建住宅，必须持房屋产权证件、土地使用权属证件和建房设计图，向城市规划行政主管部门申请办理规划审批手续。在个人原使用的宅基地内建设住宅的，参照本条例第四十三条办理规划审批手续。在个人原使用宅基地以外建设住宅的，参照本条例第三十九条、第四十三条办理规划审批手续。
第四十八条 建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容及附件、附图，不得擅自变更。确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，办理变更手续。
第四十九条 建设用地规划许可证办理后1年内未按规定办理用地手续的，建设用地规划许可证自行失效。
建设工程规划许可证办理后6个月未开工，又未办理延期手续的，建设工程规划许可证自行失效。
第五十条 在城市规划区内进行临时建设和临时用地，不得影响城市规划的实施。
进行临时建设必须经城市规划行政主管部门审查批准，发给临时建设工程规划许可证，并在规定的期限内无条件拆除。任何单位和个人不准以临时建设为名修建永久性建筑物、构筑物和其他设施。
临时使用土地必须经城市规划行政主管部门审查同意，持临时用地规划许可证向县级以上人民政府土地管理部门申请临时用地。
临时建设和临时用地的使用期限不超过2年。必须延长使用期限的，应当重新办理手续，当国家建设需要时，虽未到期也应当无条件拆除临时建筑，退回临时用地，国家不予补偿。
因救灾、抢险等紧急需要而进行的临时建设和临时用地，可以事后补办手续。
第五十一条 城市规划行政主管部门对申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的单位或者个人，应当公开办事程序，书面详尽说明所需申报的资料；接到申请报告和资料应当出具回执，并在受理申请后50日内发放证书。不予发放证书的，应当作出书面答复。书面答复应当说明理由，并告知申请单位或者个人有依法申请复议和提起诉讼的权利。
第五十二条 任何单位和个人不得占用公共绿地、高压供电走廊，不得压占道路控制线、地下管线进行建设。必须严格保护微波通道、水域岸线、机场净空以及城市出入口交通的畅通。
第五十三条 在城市规划区内进行开山、掘土、采砂、采石、填挖水面、堆弃垃圾等以致改变地形地貌的活动，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。
第五十四条 城市规划行政主管部门应当对城市规划区内的建设用地和建设工程是否符合规划要求经常进行检查，多渠道发现并及时查处不符合城市规划的违法行为。
被检查者必须如实提供情况和必要的资料。
城市规划管理人员执行检查公务时，应当持城市规划管理监察证。城市规划管理监察证由省城市规划行政主管部门统一印发。
第五十五条 城市规划行政主管部门应当参加城市规划区重大建设工程的竣工验收。建设单位应当在工程竣工验收后6个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。
第五章 法律责任
第五十六条 违反本条例规定，擅自变更审批机关，增设审批程序的，由监察机关、同级人民政府或者上级主管机关对责任者追究行政责任。
第五十七条 违反本条例规定，擅自改变经批准的城市规划的，由同级或者上级人民政府对责任者追究行政责任。
第五十八条 在城市规划区内，只取得建设用地批准文件但未取得建设用地规划许可证而占用土地的，批准文件无效，占用的土地由城市规划行政主管部门提请县级以上人民政府责令退回。
第五十九条 未经城市规划行政主管部门许可而改变建设用地规划许可证规定的内容使用土地的，城市规划行政主管部门有权责令立即停止建设，限期改正。拒不改正的，给予撤销建设用地规划许可证的处罚，所使用土地提请县级以上人民政府责令退回。
第六十条 在城市规划区内，未取得临时用地规划许可证而占用土地的，占用的土地由城市规划行政主管部门提请县级以上人民政府责令退回。
第六十一条 拒不执行或者拖延执行市、县、自治县人民政府根据城市规划作出的调整用地决定的，责令限期执行调整用地决定；逾期仍不执行的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门申请人民法院强制执行。
第六十二条 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证进行建设，改变土地使用性质，占用广场、园林绿地、水源地、文物古迹、风景名胜、高压供电走廊、电讯广播通道，压占道路控制线、地下管线的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除违法建筑物、构筑物，并可以处以违法工程造价20％以上50％以下的罚款。
第六十三条 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期采取改正措施，并可以处以违法工程造价20％以上50％以下的罚款；在规定期限内拒不采取改正措施的，限期拆除违法建筑物、构筑物。
第六十四条 为违法建设工程进行设计的单位，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门没收其违法收入，并可以处以违法收入1倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，由有关主管部门给予降低资质等级的处罚。
第六十五条 违反本条例第五十三条规定，影响城市规划实施的，由有关主管部门依照国家和本省的有关规定进行处罚。
第六十六条 临时建设逾期未拆除的或者在临时使用的土地上建设永久性建筑物和其他设施的，责令限期拆除。
第六十七条 对违反《城市规划法》和本条例进行建设的直接责任者及其主管人员，由其所在单位或者上级主管部门追究行政责任。
第六十八条 进行违法建设的单位或者个人接到城市规划行政主管部门停止违法建设通知书或者处罚决定书后，继续进行违法建设的，责令其限期拆除继续违法建设部分。
第六十九条 阻碍规划管理人员依法执行公务，应当给予治安管理处罚的，由公安机关给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议也不起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第七十一条 城市规划行政主管部门在法定期限内不颁发证书或者不作出不颁发证书书面答复的，申请人可以依法申请复议或者提起行政诉讼。
对符合法定条件的申请不依法颁发证书，给申请人造成实际损失的，城市规划行政主管部门应当承担行政赔偿责任。
第七十二条 城市规划行政主管部门发现违反城市规划行为，不及时纠正和依法处理，或者不及时进行检查，致使违反城市规划行为持续造成一定后果的，监察机关、同级人民政府或者上级主管机关应当追究责任者的行政责任。
第七十三条 城市规划管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、敲诈勒索的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第七十四条 未设镇建制的工矿区、农场、林场等城市型的居民点和风景名胜区的规划、建设，参照本条例执行。
第七十五条 本条例具体适用的问题由海南省人民政府负责解释。
第七十六条 本条例自公布之日起施行。
民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》的通知
民政部
民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》的通知
1987年3月14日，民政部
各省、自治区、直辖市人民政府，各计划单列市(区)人民政府：
《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》已经国务院同意，并指出：“我国农村地域广阔，各地情况不一，开展这项工作需逐步进行，应以民政部为主先进行探索和试点，不宜一下铺开。”现将民政部给国务院的报告印发你们，望把这项工作纳入政府议事日程，并积极探索建立农村基层社会保障制度的工作。
附：民政部关于探索建立农村基层社会保障制度的报告(1986年12月24日)
国务院：
“七五”计划明确提出，“七五”期间，我国要建立社会保障制度的雏形。这是一项重大决策。社会保障制度在西方国家已有一百多年历史，在我国还是一个新的课题，特别是在农村更是全新的领域。为了探索建立农村社会保障制度的问题，我部于一九八六年初即组织力量调查研究，开展理论探讨，并在经济比较发达的地区进行了试点。十月中旬又在江苏省沙洲县召开座谈会，邀请各省、自治区、直辖市的民政厅(局)长、中央有关部门和一些专家学者，探讨了在我国农村建立社会保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗线条的构想。现将主要意见报告如下：
一、新形势下的新情况
农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步，从经济领域到思想观念，都发生了重大变化。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，为新体制服务的一些配套工程还没有相应地建立起来，因而各地程度不同地出现了一些新的社会问题。主要是：一、产业结构、劳力结构的变化，促使家庭向小型化转变，家庭的养老扶幼功能在削弱；二、生活条件和医疗条件改善，人口寿命延长，老年比重增加，养老任务加重；三、一些地区原有的集体保障功能削弱，新的保障体制没有建立；四、由于千千万万农民从事商品生产，参与流通，进入多种经营领域，风险加大；五、一些地区已出现挥霍浪费的现象，婚丧嫁娶大操大办更为普遍，消费需要积极引导。特别值得注意的是一些地区受一九五八年“共产风”的影响，又出现了“十个不要钱”、“八项免费”，大包大揽社会福利的倾向。这些新的问题，要求我们必须采取相应的对策，必须有紧迫感，理顺各种关系，拖得越久，积累的问题越多，解决问题越困难。这不仅影响农村社会的安定，而且将影响农村经济体制改革的深入进行和社会主义精神文明建设。
大家认为，适应农村新的形势，建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群众已经自发地开展了这方面的工作，我们应抓紧时机，因势利导，积极工作，实现“七五”计划的要求。
二、农村基层社会保障制度雏形的构思
大家认为，社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物，必须与经济发展的水平相适应。建立我国农村的社会保障制度，要从我国国情出发，以国家、集体、个人承受能力为限度。当前，要以“社区”为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用。在起步时，要注意这样几个问题：
一是范围要由小到大。根据我国农村地域辽阔、经济发展不平衡的特点。目前只能先建立“社区型”的以乡为单位的社会保障网络。在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展，逐步完善，形成全县、全省以致全国的保障体系，最后经过立法，成为国家颁布的社会保障制度。
二是内容要因地制宜，由少到多。我国东部、中部、西部三个经济地带的自然资源、经济发展水平差别很大，保障的内容不可能搞一个模式。目前，贫困地区主要搞救济和优抚，首先解决五保户和群众的温饱；经济中等水平地区，在救济优抚的基础上，开展福利生产，兴办福利事业，开展群众性的互助储金活动；经济发达地区，应在上述基础上，积极引导群众开展社会保险。无论哪类地区，都应先从解决群众最急需的项目开始，随着经济发展逐渐增加。
三是标准要由低到高。由于社会保障的标准具有不可逆转性，开始时标准要低，从维持最低生活水平做起，量力而行，循序渐进，不能超越国家、集体和个人的承担能力。
三、资金来源
大家认为，妥善地研究解决资金来源，建立基金制度，是社会保障制度的重要条件。“七五”计划指出，要“通过多种渠道筹集社会保障基金，改变过去全部由国家包下来的办法”。农村社会保障的资金筹集，也要贯彻这一精神。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。不同地区要采取不同的筹措办法。贫困地区，以国家提供的救灾费、救济款、优抚费和各级财政补贴为基本保障资金，继续发挥现有福利网络的作用。这些地区的群众无力出钱，可在自愿的原则下，开展互助储金活动。富裕地区，要采取国家、集体、个人三方合理分担的办法。具体分担比例，要根据保障项目的不同性质而区别对待。这类地区乡镇企业比较发达，可以提取一部分资金；群众比较富裕，个人也应出点钱；有的保障项目甚至应以个人出钱为基础，以便增强群众的自我保障观念，把个人在社会保障中的权力和义务统一起来，防止产生依赖思想。
应该指出的是：社会保险是一项社会安全制度，不同于一般的财产保险。其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障。我国在城市已建立起以劳动保险、公费医疗、职工离退休为主体的社会保险。在农村还没有这方面的工作，必须探索。
社会保障资金要按不同的保障项目，分别建立基金制，这些基金要与地方财政分开，单独列户，自主管理，群众监督。并通过生产的发展，逐步加以扩大。
四、重视家庭的作用
家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更情愿，更有效。因此，在我国建立社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，发挥家庭的保障作用，可以减轻社会压力。
发挥家庭保障作用，一是要加强宣传教育，树立良好的道德风尚。二是要坚持依法办事，用法律保护老人和儿童。要通过普法教育，使社会成员都懂得，父母有扶养未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。三是逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约；在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益；提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。
五、明确主管的部门
社会保障作为一种制度，在我国是新事物，但许多具体工作，已经开展多年。民政部门承担的工作任务，相当部分属于社会保障的范畴。根据“七五”计划界定，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济、优扶工作四项内容，除社会保险由几个部门分别承担外，其余三项都是民政部门已经主管的任务。而且民政部门已建立了一套比较完善的组织系统，培养了一批熟悉这项业务的干部队伍，积累了一定的经验。
探索在农村建立社会保障制度，是一项复杂的工作，任务繁重，要求紧迫。必须有一个主管部门，抓试点，搞规划，进行理论探讨，政策研究，总结经验，反映情况。民政部愿意承担这项任务。
以上构想是否妥当，请批示。
